AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM)

Nota Técnica SEI nº 1806/2024-AR-ET3/DIRC

PROCESSO Nº 48051.004086/2021-11

INTERESSADO: GABINETE DO DIRETOR GERAL, DIRETORIA COLEGIADA DA AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO, SUPERINTENDÊNCIA DE PRODUÇÃO MINERAL, SUPERINTENDÊNCIA DE REGULAÇÃO ECONÔMICA E GOVERNANÇA REGULATÓRIA, GERÊNCIA DE POLÍTICA REGULATÓRIA

ASSUNTO

A presente Nota técnica trata das discussões levantadas pelo grupo de trabalho responsável pelo eixo temático 3 - Simplificação do Licenciamento da Agenda regulatória da ANM biênio 2022/2023. A nota contém um histórico do regime, levantamento de problemas relacionados ao tema e as sugestões de modificação na legislação sobre o tema de responsabilidade da Agência Nacional de Mineração, além de proposição sobre o desenvolvimento e implementação de um novo sistema de análise de requerimentos de registro de licença.

INTRODUÇÃO

A presente Nota

Esta Nota Técnica se destina a sugerir procedimentos para simplificação da outorga e trata da revisão normativa para o Regime de Licenciamento, definido pela Lei nº 6.567/1978.

Para evitar confusão com o licenciamento ambiental, o grupo de trabalho vai utilizar o termo “registro de licença” para se referir a regime de licenciamento.

Regime de Licenciamento

Registro de Licença

Registro de Licenciamento

HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO

A Lei n° 6.567, de 24 de setembro de 1978 definiu o Regime de Licenciamento, que é uma forma mais rápida e simples de se obter uma outorga para produção mineral com uso restrito e bem definido para as substâncias desse regime. Abaixo observa-se a cronologia evolutiva dos normativos afetos ao Regime de Licenciamento com um breve comentário a respeito do diploma.

• Em 28 de fevereiro de 1967, o Decreto Lei 227/1967 deu nova redação ao Código de Minas, Decreto-Lei n° 1985, de 29 de janeiro de 1940;

• Em 14 de março de 1967, o Decreto-Lei n° 318/1967 deu nova redação ao preâmbulo e aos dispositivos do Decreto-lei nº 227/1967;

• Em 2 de julho de 1968, o Decreto n° 62.934/1968 regulamentou o Decreto Lei 227/1967;

• Portaria n° 03 de 28/01/1970 – Regulamento inicial do Registro de Licenciamento, no qual a prova de propriedade ou prova de assentimento do proprietário do solo era documento essencial.

• Em 24 de setembro de 1978, foi publicada a Lei n° 6.567/1978 estabelecendo regras para o Registro de Licenciamento de substâncias minerais então enquadradas na antiga Classe II, do Decreto Lei 227/1967, além de argilas empregadas no fabrico de cerâmica vermelha e de calcário dolomítico empregado como corretivo de solo, restringindo seu aproveitamento em caso de ocorrer em áreas não vinculadas a concessão de lavra ou manifesto de minas, ressalvadas as hipóteses de Decretos presidenciais autorizando o aproveitamento por outros regimes em determinadas áreas ou regiões;

• Em 01/11/1978, a Portaria DNPM n° 209 estabeleceu prova de nacionalidade brasileira, indicação do uso da substância e recolhimento de emolumentos;

• Em 2 de agosto de 1979 a Portaria DNPM nº 149 estabeleceu a previsão de área em rumo diverso para leito de rio, menor prazo do título entre autorização do proprietário do solo e licença municipal e profissional legalmente habilitado para produção das peças técnicas;

• Portaria DNPM nº 148, de 27 de outubro de 1980 – Primeira a propor exigência do PAE.

• Em 22 de outubro foi publicada a Instrução Normativa 1/1983, estabelece o início da contagem de prazo de validade da Licença Municipal, permite a doação de parte das áreas de requerimento de pesquisa ou de autorização de pesquisa e permite a redução da área do Requerimento de registro de Licença e do registro de Licença.

• Em 16 de maio de 1985, a Lei n° 7.312/1985 alterou a Lei n° 6.567/1978 para incluir basalto no regime especial de exploração por licenciamento;

• Em 23 de janeiro de 1986, foi publicada a Resolução CONAMA 01, que trata do licenciamento ambiental.

• Em 24 de janeiro de 1995, a Lei n° 8.982/1995 alterou a Lei nº 6.567/1978 retirando a exclusividade do aproveitamento das substâncias contidas no artigo 1° pelo regime de Registro de Licença;

• Em 14 de novembro de 1996, a Lei n° 9.314/1996 alterou dispositivos do Decreto Lei n° 227/1967 trazendo mudanças importantes, acabando com as classes de classificação de jazidas;

• Em 21 de fevereiro de 2001, foi publicada a Instrução Normativa DNPM nº 01/2001 foi prevista a exigência de apresentação de Plano de Aproveitamento Econômico ao titular do Licenciamento, a juízo do DNPM, não condicionando a publicação da exigência a sanções.

• Portaria DNPM nº 266/2008, foi a primeira Portaria do antigo DNPM que tornou obrigatória apresentação do PAE na fase de requerimento de licenciamento.

• Em 12 de maio de 2016 foi publicada a Portaria n° 155/2016 aprovando a Consolidação Normativa do antigo DNPM;

• Em 7 de janeiro de 2020, a Lei n° 13.975/2020 alterou a Lei n° 6.567/1978 para incluir no regime de Licenciamento as argilas para indústrias diversas, rochas ornamentais e de revestimento e carbonatos de cálcio e de magnésio empregados em indústrias diversas.

• Em 30 de setembro de 2020, a Lei n° 14.066/2020 alterou o Decreto-Lei n° 227/1967, entre outros dispositivos, trazendo mais detalhamento aos procedimentos referentes à aplicação de sanções e à extinção das concessões de lavra. 

• Resolução 49 de 13 de novembro de 2020 que altera os artigos 42 e 43 da Portaria nº 155, de 12 de maio de 2016 adequando a Consolidação Normativa à Lei 13.975/2020.

No ano de 1891, foi promulgada a Constituição republicana, que vinculava a propriedade do subsolo à do solo. A Constituição de 1934, chamada Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, já definia como bens do domínio federal, riquezas do subsolo e mineração (letra “j”, inciso XIX do artigo 5º), separando assim, as propriedades do solo e do subsolo.

A Constituição de 1937, no seu artigo 143, manteve as minas e demais riquezas do subsolo como propriedade distinta do solo, assim como a Constituição de 1946, no artigo 152, onde define que as minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'água, constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial. A Constituição de 1967 também, em seu artigo 161, teve o mesmo entendimento.

A Nova Carta Magna, a Constituição de 1988, no inciso IX do artigo 20, onde define que são bens da União, os recursos minerais, inclusive os do subsolo, mantendo assim, o entendimento e a definição das constituições anteriores.

Nesse intervalo, entre as duas últimas constituições, foi criado, no ano de 1978, o Regime especial para a exploração e o aproveitamento das substâncias minerais, o Regime de Licenciamento, pela Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978.

O Código de Mineração, Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, definiu, como um dos regimes de aproveitamento, o regime de licenciamento, no qual depende de licença expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro de licença no Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM. Sendo assim, em pouco menos de 10 anos, o Regime de Licenciamento foi regulamentado, pela Lei 6.567/1978. Acredita-se que tal fato se deu devido à austeridade e o grande investimento na mineração nesse período, assim como o crescimento populacional, impulsionando o mercado da construção civil no País.

A década de 1970 correspondeu ao período áureo da mineração brasileira. Nunca se investiu tanto em trabalhos exploratórios, pesquisas tecnológicas, formação pessoal. Grandes projetos foram implantados, tendo o País ocupado uma posição importante no cenário das atividades de mineração, atraindo recursos de toda origem para o setor. Entre os anos de 1978 e 1992 houve uma evolução na exploração mineral e na indústria de mineração (lavra) no Brasil.

DEFINIÇÃO DAS SUBSTÂNCIAS A SEREM REQUERIDAS

As substâncias abrangidas pela Lei 6567/1978 estão definidas no art. 1º, com última alteração dada pela Lei 13.975/2020, acrescentando ao rol de substâncias as argilas para indústrias diversas, rochas ornamentais e de revestimento e carbonatos de cálcio e de magnésio empregados em indústrias diversas, abaixo transcrito.

“Art. 1º Poderão ser aproveitados pelo regime de licenciamento, ou de autorização e concessão, na forma da lei:                      (Redação dada pela Lei nº 8.982, de 1995)

 I - areias, cascalhos e saibros para utilização imediata na construção civil, no preparo de agregados e argamassas, desde que não sejam submetidos a processo industrial de beneficiamento, nem se destinem como matéria-prima à indústria de transformação;                       (Incluído pela Lei nº 8.982, de 1995)

 II - rochas e outras substâncias minerais, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões e afins;                          (Incluído pela Lei nº 8.982, de 1995)

III - argilas para indústrias diversas;                   (Redação dada pela Lei nº 13.975, de 2020)

 IV - rochas, quando britadas para uso imediato na construção civil e os calcários empregados como corretivo de solo na agricultura.                         (Incluído pela Lei nº 8.982, de 1995)

V - rochas ornamentais e de revestimento;                   (Incluído pela Lei nº 13.975, de 2020)

VI - carbonatos de cálcio e de magnésio empregados em indústrias diversas.               (Incluído pela Lei nº 13.975, de 2020)

Parágrafo único. O aproveitamento das substâncias minerais referidas neste artigo fica adstrito à área máxima de cinquenta hectares.                        (Incluído pela Lei nº 8.982, de 1995)”

Para fins de padronização é necessário delimitar quais substâncias efetivamente podem ser requeridas pelo regime, restringindo a escolha no requerimento eletrônico, inicialmente ao uso e posteriormente às substâncias que foram incluídas pela Lei 13.975/2020.

Como uma característica intrínseca do regime, observamos que o uso é prioritário em detrimento a natureza da substância, tema já abordado na Nota Técnica (1809792), como pode-se observar no inciso II, que não delimita o tipo do minério, mas deixa livre para o uso de qualquer rocha, desde que seja para fabricação de paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões entre outros.

Partindo do princípio que o uso é prioritário, abaixo estão listadas as propostas de substâncias por inciso.

• Inciso I - trata das frações granulométricas, areia, cascalho e saibro, este último termo pode ser interpretado de formas diferentes, mas por uma questão hermenêutica, a definição mais adequada seria a que trata do tamanho do grão, como as duas primeiras opções. Então desse princípio, podem ser requeridas quaisquer substâncias nessas frações descritas, desde que empregadas para utilização imediata na construção civil, no preparo de agregados e argamassas, não podendo ser submetidos a processo industrial de beneficiamento, nem se destinar à matéria-prima na indústria de transformação.

• Inciso II – Partindo do mesmo princípio da prevalência do uso, o mais importante é o emprego da rocha que a litologia ou mineralogia, podendo ser requerida qualquer rocha ou substância, restringindo o uso à fabricação de paralelepípedos, guias, sarjetas, moirões entre outros com as mesmas finalidades.

• Inciso III – Trata do uso de materiais na fração argila para qualquer tipo de indústria.

• Inciso IV – mais abrangente que os anteriores, porém segue os mesmos princípios, sem restringir o tipo de rocha, mas deixando claro que devem ser britadas para uso na construção civil e na segunda parte, calcários desde que utilizados como corretivos de solo.

• Inciso V – trata de quaisquer rochas que possam ser utilizadas para fins ornamentais e de revestimento.

• Inciso VI – trata de qualquer carbonato de cálcio e de magnésio utilizado em qualquer indústria.

A definição das substâncias abrangidas pelo Regime de Licenciamento demonstra que, por princípio, esse regime está atrelado ao uso e não à litologia ou mineralogia, então, salvo a exceção do calcário para corretivo de solo, os incisos que tratam das substâncias são abrangentes e não restritivos, limitando apenas ao uso. Como forma de simplificar a outorga, sugere-se fazer no requerimento eletrônico uma tabela baseada nos incisos e deixando o uso como fator determinante para escolha, mantendo a escolha da substância para fins de arrecadação e fiscalização.

COMPLEXIDADE PARA OUTORGA DA LAVRA

O Código de Mineração, já em 1967, estabelecia os regimes de aproveitamento, dentre eles, para deixar evidente o raciocínio, destacamos os regimes de autorização e concessão, e licenciamento. O regime de autorização e concessão deve ser iniciado com a execução da pesquisa mineral que à época tinha o conteúdo do Relatório Final de Pesquisa regulamentada pelo artigo 26 do Decreto 62.934/1968. Observa-se que não havia qualquer separação de acordo com a complexidade da ocorrência mineral, simplesmente se avaliava de acordo com critérios subjetivos e baseando-se na literatura, uma gradação de quantidade de trabalho de acordo com a ocorrência do jazimento, mas ainda assim, colocando como obrigatórios cálculos complexos e execução de trabalhos criteriosos que deveriam ser analisados e verificados “in loco” pelo antigo DNPM.

“Art. 26. O relatório referido no item VIII do artigo anterior será circunstanciado e deverá conter dados informativos sobre a reserva mineral, a qualidade do minério ou substância mineral útil, a exeqüibilidade de lavra, e, especificamente, sobre:

a) situação, vias de acesso e de comunicação;

b) planta de levantamento geológico da área pesquisada, em escala adequada, com locação dos trabalhos de pesquisa;

c) descrição detalhada dos afloramentos naturais da jazida e daqueles criados pelos trabalhos de pesquisa, ilustrada com cortes geológico-estruturais e perfís de sondagens;

d) qualidade do minério ou substância mineral útil e definição do corpo mineral;

e) gênese da jazida, sua classificação e comparação com outras da mesma natureza;

f) relatório dos ensaios de beneficiamento;

g) demonstração da exeqübilidade econômica da lavra;

h) tabulação das espessuras, áreas, volumes e teores necessários ao cálculo das reservas medida, indicada e inferida.”

Parágrafo único. Considera-se:

“I - Reserva medida: a tonelagem de minério computada pelas dimensões reveladas em afloramentos, trincheiras, galerias, trabalhos subterrâneos e sondagens, e na qual o teor é determinado pelos resultados de amostragem pormenorizada, devendo os pontos de inspeção, amostragem e medida estar tão proximamente espacejados e o caráter geológicos tão bem definido que as dimensões, a forma e o teor da substância mineral possam ser perfeitamente estabelecidos. A tonelagem e o teor computados devem ser rigorosamente determinados dentro dos limites estabelecidos, os quais não devem apresentar variação superior ou inferior a 20% (vinte por cento) da quantidade verdadeira;

II - Reserva indicada: a tonelagem e o teor do minério computados parcialmente de medidas e amostras específicas, ou de dados da produção e parcialmente por extrapolação até distância razoável com base em evidências geológicas;

III - Reserva inferida: estimativa feita com base no conhecimento dos caracteres geológicos do depósito mineral, havendo pouco ou nenhum trabalho de pesquisa.

Art. 32. Realizada a pesquisa e apresentado o Relatório referido no inciso VIII do art. 25 e no art. 26 dêste Regulamento, o D.N.P.M. mandará verificar "in loco" a sua exatidão e em face do parecer conclusivo da Divisão de Fomento da Produção Mineral, proferirá despacho:” (grifo nosso)

O regime de Licenciamento, por outro lado, não fora regulamentado até 1978, com a Lei 6.567/1978, que em seu texto original trazia a obrigatoriedade do aproveitamento das substâncias contidas na antiga Classe II, sendo, jazidas de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil, substâncias: ardósias, areias, cascalhos, gnaisses, granitos, quartzitos e saibros, quando utilizados "in natura" para o preparo de agregados, pedra de talhe ou argamassa, e não se destinem, como matéria-prima, à indústria de transformação.

Essa obrigatoriedade por um regime de outorga simplificada, evidencia que a vontade do legislador foi de separar os regimes de acordo com a complexidade envolvida no aproveitamento das substâncias, deixando as substâncias mais complexas para o regime de autorização e concessão e substância de uso imediato na construção civil, de ocorrência evidentemente mais simples e aproveitamento com extração e comercialização mais dinâmicas atreladas ao regime de licenciamento. Conforme art. 1° da Lei 6.567/1978, transcrita a seguir:

“Art . 1º - O aproveitamento das substâncias minerais enquadradas na Classe II, a que se refere o art. 5º do Decreto-lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração), de argilas empregadas no fabrico de cerâmica vermelha e de calcário dolomítico empregado como corretivo de solos na agricultura far-se-á, exclusivamente, por licenciamento, na forma das disposições desta Lei, ressalvada a hipótese prevista no art. 12.” (grifo nosso)

A decisão de simplificar a outorga tornando obrigatório o aproveitamento das substâncias de emprego imediato na construção civil pelo regime de Registro de Licença, concentrou a autorização da lavra principalmente nos prefeitos, uma vez que a Licença específica é um documento essencial para a outorga do título (Registro de Licença), ainda assim mantém a autorização dos proprietários do solo como coadjuvante. Esse problema perdurou até a edição da Lei n° 8.982/1995, que retira a exclusividade do aproveitamento das substâncias de emprego imediato na construção civil por este regime, flexibilizando a escolha para incluir os regimes de autorização e concessão como opção.

PLANO DE APROVEITAMENTO ECONÔMICO

A Lei 6.567/78, em seu artigo 8º, deixa a critério do antigo DNPM, hoje ANM, a prerrogativa de exigir ao titular do licenciamento a apresentação de Plano de Aproveitamento Econômico, conforme o conteúdo mínimo expresso no artigo 39 do Código de Mineração e, nesse caso, implicando nas obrigações dispostas no artigo 47 do Código de Mineração.

“Art. 8º - A critério do D.N.P.M., poderá ser exigida a apresentação de plano de aproveitamento econômico da jazida, observado o disposto no art. 39 do Código de Mineração.

Parágrafo único - Na hipótese prevista neste artigo, aplicar-se-á ao titular do licenciamento o disposto no art. 47 do Código de Mineração.”

Como observado no texto acima, o legislador não obrigou que a referida exigência ocorresse na fase de requerimento, uma vez que usa o termo titular, ou seja, alguém que detém o título de licenciamento, deixando claro que a fase de requerimento já foi concluída. Desde as primeiras regulamentações, Portaria nº 148, de 27 de outubro de 1980, só seria feita a referida exigência de Plano de Aproveitamento Econômico após a outorga do título, em algumas condições específicas, conforme trecho transcrito abaixo:

“XVII - Será exigido do titular de licenciamento a apresentação de Plano de Aproveitamento Econômico da jazida:

a) quando a área licenciada situar-se em região metropolitana, definidas por Lei;

b) quando a atividade mineral conflitar com outras atividades preexistentes na região;

c) quando a realização dos trabalhos de lavra for considerada contrário ao interesse público.”

Conforme a Instrução Normativa DNPM nº 01/2001, artigo 13 que dava liberdade total para que o DNPM estabelecesse critérios para a exigência de PAE.

“Art. 13. A juízo do DNPM será exigida do titular de licenciamento a apresentação de Plano de Aproveitamento Econômico do jazimento.”

Assim era seguido no DNPM até o ano de 2008, com a edição da Portaria DNPM nº 266/2008, que passou a exigir o Plano de Aproveitamento Econômico como um dos documentos obrigatórios no requerimento, quando observadas condições de risco nos trabalhos de lavra, como desmonte com uso de explosivo ou operações de beneficiamento, excetuando-se o peneiramento, conforme a seguir:

“Portaria DNPM nº 266/2008

Art. 4º O requerimento impresso de registro de licença deverá conter, obrigatoriamente, os seguintes documentos de instrução:

...

  VII - plano de aproveitamento econômico, assinado por profissional legalmente habilitado, acompanhado da respectiva anotação de responsabilidade técnica, quando o empreendimento envolver desmonte com uso de explosivos ou operação de unidade de beneficiamento mineral, inclusive instalações de cominuição, excetuando-se peneiramento na produção de agregados; (Nova redação dada pela Portaria nº 564, de 19 de dezembro de 2008, publicada no DOU de 23 de dezembro de 2008).

§ 2º Além do disposto no inciso VII deste artigo, a juízo do DNPM, poderá ser exigido do requerente plano de aproveitamento econômico, assinado por profissional legalmente habilitado e acompanhado da devida anotação de responsabilidade técnica. (Redação dada ao parágrafo pela Portaria DNPM nº 564, de 19.12.2008, DOU 23.12.2008 )”

Como observado no histórico da legislação do Regime de Licenciamento, nunca houve obrigatoriedade legal para que fosse exigido o Plano de aproveitamento econômico na fase de requerimento, houve apenas obrigatoriedade normativa, pois o Órgão responsável entendeu à época que poderia fazer essa exigência e analisar o documento, mas sempre seguindo condições preestabelecidas para apresentação do mesmo, como observa-se desde apontar possível risco às populações afetadas e equipamentos urbanos ou outras atividades com o mesmo viés de interesse público.

Essa avaliação de risco, mesmo incipiente já era observada desde 1979, seguindo com análises de risco voltadas à atividade de lavra, como ocorreu de 2008 até a Consolidação Normativa aprovada pela Portaria DNPM nº 155/2016.

“Art. 164. No ato de sua protocolização, o requerimento de registro de licença deverá ser instruído com os seguintes documentos:

......

VI - plano de aproveitamento econômico, assinado por profissional legalmente habilitado, acompanhado da respectiva anotação de responsabilidade técnica, quando o empreendimento envolver desmonte com uso de explosivos ou operação de unidade de beneficiamento mineral, inclusive instalações de cominuição, excetuando-se peneiramento na produção de agregados;

§ 1º A empresa dispensada da apresentação de plano de aproveitamento econômico ficará obrigada a apresentar memorial explicativo das atividades de produção mineral, assinado por profissional legalmente habilitado, acompanhado da respectiva anotação de responsabilidade técnica, contendo, no mínimo, o método de produção mineral a ser adotado, suas operações unitárias e auxiliares, tais como, decapeamento, desmonte, carregamento, transporte, manutenção de equipamentos, construção de áreas de depósito de estéril e barramentos, escala de produção, mão de obra contratada, medidas de segurança, de higiene do trabalho, de controle dos impactos ambientais e de recuperação da área minerada e impactada.

§ 2º Além da hipótese prevista no inciso VI do caput deste artigo, poderá ser exigido do requerente, em outros casos, a juízo do DNPM, plano de aproveitamento econômico assinado por profissional legalmente habilitado, acompanhado da devida ART.

....

§ 5º O memorial explicativo das atividades de produção mineral ou o plano de aproveitamento econômico, conforme o caso, deverá ser apresentado ao DNPM em duas vias, devendo a segunda via ser devolvida ao titular, devidamente autenticada, após a publicação do registro de licença para ser mantida nas instalações da mina à disposição da fiscalização do DNPM.” (grifo nosso)

LEVANTAMENTO DE PROBLEMAS

Tendo em vista tratar-se de uma Lei datada de 1978, apesar das diversas intervenções na tentativa de modernizar o Regime de Licenciamento, conforme descrito na introdução deste relatório, se faz necessária uma atualização visando a adaptação do regime a conjuntura brasileira. Essa modernização é necessária para promover maior estabilidade, previsibilidade e segurança jurídica para o minerador. Além de maior padronização, celeridade para a ANM e para a sociedade.

            Foi realizado o levantamento de problemas que dificultam a análise de Requerimentos de Registro de licença e prorrogação de Registros de Licença (ANEXO I). Os mesmos foram divididos de acordo com seu tema e encontram-se listados na tabela abaixo.

            Tabela 1 – Número de ocorrência dos temas dos problemas levantados

Apresar da quantidade de problemas levantados, alguns deles não podem ser resolvidos por este Grupo de trabalho, por serem definidos em Legislações que não podem ser modificadas em nível de Agência, outras tem menor urgência e impacto apesar de soluções complexas logo, acabaram ficando à margem na fase do desenvolvimento de soluções. A descrição e considerações completas do grupo encontram-se no Anexo I, para que assuntos não endereçados nesta Nota Técnica possam fomentar discussões futuras.

PROBLEMAS RELACIONADOS À OUTORGA

A licença municipal específica é um documento emitido pelo gestor municipal que autoriza a lavra de bens minerais passíveis de licenciamento. No entanto, com a rotatividade da gestão, que ocorre a cada ciclo eleitoral, e pela falta de divulgação da mineração em muitas partes do país, a emissão deste documento gera dúvidas no próprio gestor, sobre sua competência, e falta de embasamento técnico para emissão e cálculo de limite temporal para que a licença atenda sua finalidade de suprir ao mercado local.

Essa falta de segurança do gestor leva muitas vezes a um elevado tempo de outorga, com a publicação, muitas vezes reiteradas, de exigências, onerando o minerador, a Prefeitura e a ANM, e postergando a emissão do título. A ausência de um profissional como engenheiro de minas ou geólogo na prefeitura para orientar sobre a importância da mineração no mercado de material da construção civil, pode levar a emissão de licenças por períodos muito curtos, que não atingem o objetivo de abastecimento do mercado. Tendo em vista que, o transporte é uma grande parte da composição de preço do material de construção civil e que o mesmo é fundamental para os desenvolvimentos locais e regionais, é essencial que os títulos emitidos garantam o abastecimento desses bens minerais estratégicos.

Cabe ressaltar que a Lei 6567/1978 exige em seus artigos 2º e 3º a apresentação de autorização do proprietário do solo e Licença específica emitida por autoridade municipal. Na época da edição dessa Lei, a exigência desses documentos fazia sentido, uma vez que ainda não existia regramento para o devido processo de licenciamento ambiental, mas com o advento das Resoluções CONAMA, as quais definem o rito do licenciamento ambiental, exigindo para emissão dessa licença a apresentação de certidão de uso e ocupação do solo e autorização do proprietário do solo, a exigência dessa documentação para o regime de licenciamento perdeu objeto, se tornando redundante e desnecessária.

Como solução para grande parte dos problemas relacionados à outorga, sugere-se a revisão do Diploma legal, a exemplo da modificação dos artigos 2° e 3°, da Lei 6567/1978, promovida pela Medida Provisória 790/2017, onde foi retirada da obrigatoriedade da apresentação da autorização do proprietário do solo e da licença municipal específica, visto que os agentes já são provocados mediante apresentação da licença ambiental, evitando assim que a falta de colaboração das autoridades municipais leve o minerador a perder o direito de prioridade.

Além dos problemas na outorga inicial, ainda ocorrem outros da mesma ordem na renovação do título, pois, como dito anteriormente, a rotatividade da gestão, que ocorre a cada ciclo eleitoral, gera as mesmas inseguranças para emissão da licença municipal e, nesse caso, como a lavra já se encontra instalada, por vezes ocorre o ingresso judicial para garantir a continuidade da atividade, acarretando a suspensão dos processos minerários e aumentando o tempo de análise.

Um outro problema relacionado ao Regime de Licenciamento, mas que, diferente dos anteriores, interfere no regime de autorização com sua origem no Decreto-Lei 227/1967 (Código de Mineração), artigo 18, inciso III, transcrito abaixo, que estabelece prioridade retroativa para os requerentes de licenciamento, com licença municipal expedida com data anterior ao requerimento de autorização, podendo ser protocolizado com até 30 (trinta) dias, causando muita insegurança ao setor e atraso para início de análise dos requerimentos de autorização. A retirada de licença específica resolve esse problema, revogando também, de forma tácita, o inciso III do artigo 18 do Código de Mineração.

“ Art. 18. A área objetivada em requerimento de autorização e pesquisa ou de registro de licença será considerada livre, desde que não se enquadre em quaisquer das seguintes hipóteses: (Redação dada pela Lei nº 6.403, de 1976)

......

III - se a área for objeto de requerimento anterior de registro de licença, ou estiver vinculada a licença, cujo registro venha a ser requerido dentro do prazo de 30 (trinta) dias de sua expedição; (Incluído pela Lei nº 6.403, de 1976)”

POTENCIAL DE GANHO DE TEMPO E EFICIÊNCIA COM SISTEMAS AUTOMATIZADOS

A possibilidade de automatização por meio de sistema está diretamente relacionada à ganho de tempo, que no processo de trabalho reflete diretamente na disponibilidade de pessoas para execução do processo produtivo, hoje o insumo mais escasso na ANM.

Analisando as métricas de trabalho, pode-se atribuir um tempo técnico médio de aproximadamente 9 horas para análise completa de um requerimento de licenciamento, tempo esse gasto muitas vezes com procedimentos rotineiros e passíveis de automatização.

O potencial de geração de tempo técnico desse sistema, quando observado apenas o passivo, figura 1 abaixo, é da ordem de 90 mil horas técnicas, que seria o tempo de dedicação total de 47 servidores em 1 ano de trabalho.

Cabe ressaltar que os dados utilizados têm origem no Business Intelligence da outorga, o qual não discrimina os processos que estão apenas aguardando licença ambiental.

Figura 1 – Quadro histórico do Regime de Licenciamento com os números em cada fase dos processos de licenciamento.

Fonte: BI da ANM consultado no dia 09/06/2022.

Não obstante o ganho de tempo para instituição, também merece destaque o fato de que a ANM tem tempo médio para outorgar, números da ordem de 500 dias para deferimento e 750 dias para indeferimento (figura 2). Cabe destacar que o tempo mostrado é o total, sem separação de responsabilidade, ou seja, o tempo é contado de maneira única, sem importar em separar o tempo gasto pela ANM do tempo gasto pelo minerador para cumprimento das exigências. Ressalta-se também a dificuldade em atender ao disposto no artigo 26 da Lei 9.784/1998, que trata da forma de intimação nos processos administrativos, uma vez que via sistema, as intimações podem ser feitas diretamente na hora do requerimento.

Figura 2 – Quadro histórico do Regime de Licenciamento com a contagem em dias de tempo de outorga.

Fonte: BI da ANM consultado no dia 09/06/2022.

A proposta do sistema delimita o tempo técnico utilizado, com contador próprio e ainda marca o tempo gasto pelo minerador para cumprimento das exigências, avaliando assim, o atendimento aos prazos máximos de tramitação dispostos na Lei.

Logo, tendo em vista que a criação de um sistema automatizado é compatível com a solução de problemas centrais da ANM, sugere-se que seu desenvolvimento seja incluído nas ações prioritárias da Agência.

MATRIZ DE RISCO

A definição de risco é parte fundamental na automatização da análise processual, uma vez que a exigência do PAE não é obrigatória para o regime de Licenciamento se faz necessário ter uma maneira objetiva para determinar quais em quais casos caberia a publicação de exigência de apresentação de PAE.

            O objetivo da elaboração da Matriz de risco é possibilitar a gradação da necessidade de apresentação de PAE com análise dos riscos envolvidos nessas atividades, sendo a forma de equiparação do Licenciamento com o regime de Concessão, condição essa que permite a aplicação de sanções.

            A possibilidade de aplicação de sanções proporciona ao órgão regulador ter ferramentas para mensurar e aumentar a conformidade do setor com as normas regulamentares, reduzindo riscos operacionais, permitindo o aproveitamento racional dos recursos minerais e aumentando as chances do aproveitamento ulterior da jazida.

Desde 1980, como observado no histórico de legislação, o antigo DNPM previa uma avaliação de risco, mesmo que incipiente, como observado no inciso XVII da Portaria 148/1980, quando avaliava a possibilidade de interferência com regiões metropolitanas, conflitos com outras atividades ou contrariando o interesse público.

Em 2001, com a edição da Instrução Normativa DNPM nº 01/2001, foi concedida discricionariedade ao técnico responsável pela análise, quando se dispensou qualquer avaliação prevista em norma para se fazer a exigência do PAE.

A edição da Portaria DNPM 266/2008 trouxe de volta a avaliação de risco, porém limitou a análise ao tipo de desmonte e existência de trabalhos de beneficiamento, excetuando o peneiramento para produção de agregados, mas ainda deixa de forma discricionária a exigência de Plano de Aproveitamento Econômico, conforme observado no parágrafo 2°, artigo 4°. Essa ideia foi mantida na Consolidação Normativa aprovada pela Portaria DNPM nº 155/2016, em vigência até hoje.

Como observado na Lei 6.567/1978, mais especificamente no artigo 8º, os títulos de Licenciamento só podem sofrer sanções quando equiparados às concessões, e essa condição só é atingida no momento da exigência do PAE. Esse raciocínio pode levar o setor regulado a operar sem sentir a presença do órgão regulador, deixando lavras mais complexas e com altos fatores de risco embutido operando com muita liberdade e falta de previsibilidade para aplicações de sanções.

O Regime de Licenciamento é uma forma mais fácil e ágil de se obter o acesso direto à lavra, sem execução da pesquisa, e consequente ausência de delimitação de recursos e reservas, ressaltando-se a previsão legal de sanções no artigo 55 da lei 9.605/98, transcrito abaixo, para execução de pesquisa sem a devida autorização:

“Art. 55. Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida:

Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.

Parágrafo único. Nas mesmas penas incorre quem deixa de recuperar a área pesquisada ou explorada, nos termos da autorização, permissão, licença, concessão ou determinação do órgão competente.”

Nesse mesmo sentido, o Decreto 9.406/2018, que regulamenta o Código de Mineração, prevê nos artigos 9º e no 13º respectivamente, a definição de pesquisa mineral e o regime associado a esse trabalho.

“Art. 9º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se pesquisa mineral a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, à sua avaliação e à determinação da exequibilidade de seu aproveitamento econômico.

§ 1º A pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório:

I - levantamentos geológicos pormenorizados da área a ser pesquisada, em escala conveniente;

II - estudos dos afloramentos e suas correlações;

III - levantamentos geofísicos e geoquímicos;

IV - aberturas de escavações visitáveis e execução de sondagens no corpo mineral;

V - amostragens sistemáticas;

VI - análises físicas e químicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e

VII - ensaios de beneficiamento dos minérios ou das substâncias minerais úteis, para obtenção de concentrados de acordo com as especificações do mercado ou para aproveitamento industrial.

§ 2º A definição da jazida resultará da coordenação, da correlação e da interpretação dos dados colhidos nos trabalhos executados e conduzirá a uma medida das reservas e dos teores dos minerais encontrados.

§ 3º Considera-se reserva mineral a porção de depósito mineral a partir da qual um ou mais bens minerais podem ser técnica e economicamente aproveitados.

§ 4º A reserva mineral se classifica em recursos inferido, indicado e medido e em reservas provável e provada, conforme definidos em Resolução da ANM, necessariamente com base em padrões internacionalmente aceitos de declaração de resultados.

§ 5º A ANM estabelecerá em Resolução o padrão de declaração de resultados para substâncias que não se enquadrem no disposto no § 4º.

§ 6º A exequibilidade do aproveitamento econômico, objeto do relatório final de pesquisa a que se refere o art. 25, decorrerá do estudo econômico preliminar do empreendimento mineiro baseado nos custos da produção, dos fretes e do mercado, nos recursos medidos e indicados, no plano conceitual da mina e nos fatores modificadores disponíveis ou considerados à época da elaboração do relatório, com base no fluxo de caixa simplificado do futuro empreendimento conforme definido e disciplinado por Resolução da ANM.

§ 7º  Encerrado o prazo da autorização de pesquisa e apresentado o relatório de pesquisa, o titular, ou o seu sucessor, poderá dar continuidade aos trabalhos, inclusive em campo, com vistas ao melhor detalhamento da jazida, à identificação e à quantificação de novas substâncias, e à conversão dos recursos medidos ou indicados em reservas provada e provável, a ser futuramente considerada no plano de aproveitamento econômico, para o planejamento adequado do empreendimento.     (Redação dada Pelo Decreto nº 10.965, de 2022)

§ 8º Os trabalhos a que se refere o § 7º não incluem a extração de recursos minerais, exceto mediante autorização prévia da ANM, observada a legislação ambiental pertinente, nos termos do disposto no art. 24.

§ 9º Os dados obtidos em razão dos trabalhos a que se refere o § 7º não poderão ser utilizados para retificação ou complementação das informações contidas no relatório final de pesquisa.

 Art. 13. Os regimes de aproveitamento de recursos minerais são:

...

II - regime de autorização, destinado às atividades de pesquisa mineral, outorgada por ato da ANM;        (Redação dada Pelo Decreto nº 10.965, de 2022)”

No sentido de equiparar o Licenciamento à Concessão, o Código de Mineração ainda prevê para outorga da lavra, conforme artigo 37 abaixo, que a jazida deverá estar pesquisada, e que a área de lavra será a adequada à condução técnico-econômica dos trabalhos de extração e beneficiamento, respeitados os limites da área de pesquisa.

“Art. 37. Na outorga da lavra, serão observadas as seguintes condições:

I - a jazida deverá estar pesquisada, com o Relatório aprovado pelo D.N.P.M.;

II - a área de lavra será a adequada à condução técnico-econômica dos trabalhos de extração e beneficiamento, respeitados os limites da área de pesquisa.”

A fundamentação descrita acima demonstra que não se pode realizar trabalhos de pesquisa para o regime de licenciamento e, de acordo com os preceitos técnicos, esses trabalhos são essenciais para perfeita elaboração do Plano de Aproveitamento Econômico, uma vez que a reserva medida é informação fundamental para análise da viabilidade econômica da lavra.

Como proposta para avaliação de risco de forma a trazer dinâmica na outorga dos requerimentos de Licenciamento, entende-se que é necessário observar 5 fatores no momento da outorga, quais sejam, método de lavra, desmonte, beneficiamento, depósitos de estéril / pilha de rejeitos e existência de barragens e preexistência de lavra ou outros fatores de risco não previstos na matriz, podendo ser revisados de forma dinâmica com a alimentação dos dados por meio da fiscalização.

É importante reforçar que o PAE pode ser exigido a qualquer momento em que haja enquadramento da lavra nos fatores de risco observados por meio dos sistemas e verificados na fiscalização.

            Os fatores de risco estão explicados abaixo:

MÉTODOS DE LAVRA E DESMONTE

Considerando que muitas informações entre esses dois fatores de risco estão bem atreladas, os dois temas serão abordados em conjunto e identificadas as ocorrências de risco mais elevado.

De uma forma geral, os minérios podem ser explotados a seco ou via úmida, por metodologias de lavra a céu aberto, subterrânea ou mista. No método a céu aberto, as operações unitárias são realizadas a partir da superfície, tendo como principais metodologias a lavra por bancadas, as pedreiras e a lavra por tiras e via úmido, a lavra hidráulica, a lavra de pláceres, a lavra química e a extração por poços (CURI, 2017). No método de mineração subterrânea, as operações de explotação ocorrem em subsuperfície, podendo ser subdivididas em realces, auto-suportantes, alargamentos suportados e alargamentos abatidos (SILVA, 2006). Por fim, o método misto contempla a característica das duas metodologias, ou seja, a céu aberto e subterrânea.

No que se refere ao regime de licenciamento, de forma geral, a grande parte dos minerais serão explotados pelos métodos a céu aberto, sejam estas bancadas, pedreiras, nome dado à metodologia de extração de rochas ornamentais por Curi (2017), lavra por tiras e lavra de pláceres. Eventualmente, poderá haver a extração pelo método subterrâneo, no caso de lavra de rochas calcáreas e rochas ornamentais.

Inicialmente separam-se dois grandes grupos, lavra a céu aberto e lavra subterrânea, sendo esta última fator obrigatório de exigência do PAE, conforme os riscos envolvidos e a necessidade de acompanhamento técnico durante os trabalhos de lavra.

Em relação às questões de segurança operacional no que se refere à metodologia de lavra, tem-se que de forma geral, as operações desenvolvidas pelo método de lavra subterrânea apresentam-se de forma mais periculosa. São características marcantes das atividades desenvolvidas no subsolo as condições desfavoráveis de ergonomia, ausência de luz natural, existência de atmosferas perigosas, contribuindo sobremaneira para a existência de números elevados de acidentes e doenças ocupacionais (CANDIA, 2011). Segundo este mesmo autor, o método de lavra subterrâneo se caracteriza por condições geológicas adversas provenientes da heterogeneidade e anisotropia do maciço rochoso impondo um conhecimento prático limitado, o que proporciona grandes riscos de quedas de rocha. Cita ainda que, no período compreendido entre os anos de 2000 a 2007, houve 163 óbitos decorrentes de acidentes com queda de rocha na mineração peruana, o que corresponde a 36,8% dos óbitos totais deste setor.

Não obstante os fatos acima destacados, ao se analisar os dados de acidentes de trabalho e óbitos (vide tabelas 2 e 3) no setor mineral brasileiro, consoante as informações disponibilizadas pelo AeatInfologo (http://www3.dataprev.gov.br/aeat/inicio.htm), verifica-se que o setor de pedra, areia e argila é o setor responsável pelo maior número de acidentes, e segundo maior número de óbitos no período, ressalvado que o setor de extração de minério de ferro encontra-se com o maior número neste item em face dos desastres de Mariana e Brumadinho.

Tabela 2- Número de acidentes de trabalho por CNAE

(2010 a 2019)

Tabela 3- Número de acidentes de trabalho que ocasionaram óbitos por CNAE

(2010 a 2019)

Santos (2012) destaca que grande parte das minas deste setor tem como característica o pequeno porte, o que, no entendimento do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM), pode ser a explicação do elevado número de acidentes do setor, visto que, por vezes, pequenas mineradoras são ainda conduzidas por famílias, e não aplicam conceitos modernos de gestão de risco de suas atividades (IBRAM, 2010).

Cabe, porém, destacar que uma análise mais aprofundada a respeito destes acidentes se encontra muitas vezes dificultada pela impossibilidade de estratificar os acidentes nas diferentes extrações dentro do CNAE referente ao setor de extração de pedra, areia e argila, tendo em vista que as informações disponibilizadas pela Previdência Social agrupam o bloco.

Insta ainda destacar que a periculosidade das atividades laborais desenvolvidas neste importante setor extrativo mineral, principalmente no que concerne à explotação de rochas para uso como brita e ornamental. Pinto et. al. (2006) e Iramina et. al (2009) destacam como principais riscos inerentes a estas atividades a exposição a ruídos, poeiras, ocorrência de incêndio, explosões, vibrações mecânicas decorrentes das etapas de perfuração de rochas, acidentes resultantes de quedas de rochas, etc.

Neste contexto, é importante destacar que a extração de pedra, areia e argila pode ser realizada, tendo como título autorizativo de lavra o registro de licença. Ademais e, em que pese a falta de desagregação dos dados, entre estes setores é de senso comum que as atividades relacionadas à extração de “pedra”, a saber, brita e rochas ornamentais, são mais periculosas.

Ainda nesta temática, e dentro do contexto de explotação de rochas ornamentais, pode ser citado o estado do Espírito Santo que, segundo dados da ANM, no ano de 2020 foi responsável por 59% da produção brasileira (vide figura 3). O Estado capixaba, nos últimos dois anos, foi responsável por 7 óbitos decorrentes das atividades de lavra, conforme se extrai da tabela 4.

Figura 3-Dados de produção referente a extração de rochas ornamentais.

Fonte: BI da Economia Mineral da ANM.

Tabela 4- Acidentes com óbitos ocorridos no Espírito Santo em 2020 e 2021.

Fonte ANM.

Seguindo o raciocínio aplicado desde a Portaria 266/2008, entende-se que o desmonte com uso de explosivo, com os riscos associados bem observados no texto que descreve os métodos de lavra, sendo terceirizado ou não, é fator de risco suficiente para se exigir o PAE, conforme ainda estabelece a Norma Regulamentadora NR16 do Ministério do Trabalho. Isso traz também para a discussão os riscos inerentes ao desmonte com fio diamantado, conforme pode ser verificado na Tabela 4 acima, especificamente o acidente ocasionado em 13/10/2021.

Por todo o exposto fica claro que todas as lavras subterrâneas são de risco elevado, cabendo a exigência do PAE.

Em relação ao desmonte, os números demonstram que o uso de explosivos e fio diamantado são de risco elevado, resultando também na necessidade de se exigir o PAE.

BENEFICIAMENTO

Em relação ao beneficiamento de britas, Vasconcelos (2012) destaca que os principais riscos são de maneira geral os riscos físicos (ruído e vibração), riscos químicos ligados principalmente ao desprendimento de partículas de sílica durante o processo de beneficiamento e riscos de acidente, que estão ligados principalmente aos pontos de transmissão de força dos diversos equipamentos (britadores, correias transportadoras e peneiras vibratórias). Por seu turno, os riscos físicos (ruído e vibração) e químicos (poeira de sílica) estão ligados principalmente às operações de britagem (britadores) e peneiramento (VASCONCELOS, 2012).

Esses riscos do beneficiamento de britas servem para ilustrar fatores que, quando observados durante a fiscalização e que estejam colocando a equipe de trabalho em elevado risco, podem levar a uma reavaliação da necessidade de se fazer exigência de PAE.

As operações de beneficiamento que apresentam risco elevado, inclusive para águas subterrâneas e superficiais, são aquelas que utilizam reagente químico tóxico tal como cianeto, mercúrio etc. Essas citadas substâncias são os fatores de risco mais elevados e nesse caso, cabe fazer exigência do PAE.

“Os principais riscos associados à utilização de cianeto no processo de mineração são a exposição dos trabalhadores ao gás cianeto de hidrogênio concentrado, vazamentos de cianeto para o ambiente e a exposição das comunidades vizinhas ao cianeto em decorrência de vazamentos acidentais. Durante o processo de mineração, a liberação do cianeto, juntamente com outros produtos químicos tóxicos como o arsênio, o cádmio, o chumbo e o mercúrio, conduz a efeitos nocivos e danos permanentes em algumas espécies de animais, além de plantas e seres humanos.”

Fonte: https://www.manutencaoesuprimentos.com.br/cianeto-no-processo-de-mineracao/#gsc.tab=0

EXISTÊNCIA DE BARRAGENS

Conforme o Relatório Anual de Barragens de Mineração, (https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/barragens/relatorios-anuais-de-seguranca-da-barragens-de-mineracao-2/relatorio-anual-gsbm-2019-v-final.pdf/), a existência do Dano Potencial Associado (DPA) demonstra os riscos inerentes a estas estruturas, principalmente quando observados alguns dos fatores a serem avaliados, conforme trecho extraído do Relatório citado, transcrito abaixo:

1) Existência de população a jusante com potencial de perda de vidas humanas;

2) Existência de unidades habitacionais ou equipamentos urbanos ou comunitários;

3) Existência de infraestrutura ou serviços;

4) Existência de equipamentos de serviços públicos essenciais;

5) Existência de áreas protegidas definidas em legislação;

6) Natureza dos rejeitos ou resíduos armazenados;

A existência desses fatores de risco reforça a necessidade de enquadramento do registro de licença à possibilidade de sanções, uma vez que o titular ainda estará obrigado a cumprir todas as legislações de barragens de rejeitos.

Assim, a utilização dessas estruturas está atrelada a um risco elevado, sendo imprescindível a exigência do PAE.

DEPÓSITOS DE ESTÉRIL / PILHA DE REJEITOS

Essas estruturas têm características de riscos similares às barragens de rejeitos, porém necessitam de maior atenção, uma vez que não possuem legislação específica e deverão ter sua estabilidade geotécnica e geoquímica sempre monitoradas a fim de dirimir o risco à vida humana, meio ambiente e riscos econômicos, com possibilidade de destruição de edificações, equipamentos públicos e infraestrutura.

Como fator necessário para exigência do PAE, deverão ser observados os mesmos critérios utilizados para avaliação do Dano Potencial Associado DPA, acima listados.

MUDANÇA DE REGIME

Em relação aos procedimentos instaurados para extinção de Título, o titular perde o direito à prioridade da área, que posteriormente é inserida em edital de disponibilidade. Dessa forma, mesmo após a extinção do título, seja por vontade da Prefeitura ou do superficiário, os mesmos potencialmente precisam lidar com outro agente que terá acesso ao direito de prioridade. Logo, sugerimos que seja aberta uma janela temporal para que o titular solicite a mudança de regime, preservando o direito de prioridade adquirido.

A mudança de regime será permitida por um prazo de 30 dias em caso de cassação do título, para permitir a continuidade do direito de prioridade, pois a área será oferecida posteriormente pela disponibilidade a outros possíveis interessados. logo, a possibilidade de mudança de regime não sobrepõe o direito da prefeitura, ou superficiário que teria que lidar com outros interessados pelo minério após procedimento de disponibilidade. Ressaltamos que, uma vez publicada a cassação, a lavra somente poderá retomada quando da emissão de Título autorizativo de lavra.

Outra situação onde a mudança de regime poderia ser benéfica, seria permitir a mudança de regime na fase de direito de requerer a lavra e requerimento de lavra, até que a Portaria de lavra seja emitida. Logo, propusemos modificar a Legislação para permitir a mudança de regime para além da vigência do Alvará, até a finalização da análise do requerimento de lavra. Uma vez que é permitido na mudança de regime de licenciamento para autorização, é interessante que seja permitido a mesma situação na mudança  de regime de  autorização para licenciamento, possibilitando a aquisição de um título mais robusto (menos precário).

REQUERIMENTO ELETRÔNICO DE LICENCIAMENTO (RELIC)

O Requerimento Eletrônico de Licenciamento (RELIC) consiste em um novo modelo de requerimento de licenciamento mineral totalmente eletrônico, com análise técnica automatizada, padronizada por uma matriz de risco, de modo a uniformizar o fluxo processual e minimizar intervenções humanas (anexo IV). Para tanto, o memorial explicativo é apresentado no modelo de formulário eletrônico, formando uma base de dados estruturados, juntamente com a planta de situação e o memorial descritivo da área pretendida. Desse modo, acompanharão o formulário somente os documentos essenciais não passíveis de verificação automática e on-line, cujas informações correspondentes também deverão ser fornecidas pelo interessado no corpo do formulário, com natureza autodeclaratória.

De forma similar ao que acontece com o Requerimento Eletrônico de Pesquisa Mineral (REPEM), o interessado delimita a área pretendida para lavra e, se ela estiver livre de interferências com outras áreas ou restrição – seja ambiental, indígena ou qualquer tipo de bloqueio – a declaração de aptidão ao título de Licenciamento será emitida após conciliação de pagamento.

Se o interessado optar por uma área com qualquer tipo de interferência, o requerimento será enviado ao controle de áreas da ANM para análise técnica, após o período de conciliação. Por conseguinte, o requerimento retorna ao sistema para indeferimento no caso de interferência total confirmada, para prosseguimento no caso de interferência parcial gerando uma única poligonal remanescente, ou seja, sem exigência de opção de área. Havendo publicação de exigência de opção de área, o requerimento retorna ao sistema, somente após parecer conclusivo do controle de áreas, atestando o final do estudo de retirada de interferência.

As informações preenchidas no RELIC serão utilizadas para o cálculo de risco da atividade conforme a matriz de risco, tornando conhecida a necessidade ou não de apresentação do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE). Para finalizar o requerimento será necessário que o usuário declare ciência e concordância, após o alerta sobre a necessidade de apresentação de PAE e do Plano de Fechamento de Mina dentro de 180 dias a partir da publicação do Título, sob pena de sua cassação.

Superada esta etapa e estabelecida a área prioritária, não sendo detectada a juntada do protocolo ou Licença Ambiental quando do requerimento inicial, será emitida a declaração de aptidão ao título de Licenciamento. Por conseguinte, o requerente deverá juntar o protocolo de requerimento de Licença Ambiental, ou documento equivalente, no prazo de 60 dias a contar da efetiva ciência do interessado.  Ademais, no ato de juntada da Licença Ambiental, ou documento equivalente, o minerador apresentará as informações essenciais do documento no formulário, e posteriormente ocorrerá a emissão do título.

Deverá constar do título a necessidade de apresentação do PAE, acompanhado da ART do profissional legalmente habilitado pela sua elaboração, no prazo improrrogável de 180 dias, contados a partir da respectiva data de publicação do Registro sob pena de cassação.

Deverá constar do Título que o início das atividades está condicionado à existência do PAE, além da ART do responsável pela lavra e a emissão da Licença de Operação. Estes documentos devem ser mantidos na mina para orientação dos trabalhos e eventual fiscalização.

Dentro do prazo de 6 meses, a partir da publicação do título de Licenciamento, o minerador deverá comunicar o início de lavra, especificando a data de início dos trabalhos. Outrossim, o interessado deverá apresentar a Licença Ambiental de Operação ou documento equivalente, assim como a ART do responsável legalmente habilitado pela execução dos trabalhos de lavra, sob pena de autuação. Com feito, recomenda-se que as citadas obrigações constem do Registro de Licença.

Eventual pedido de prorrogação de prazo para iniciar a lavra deve ser apresentado tempestivamente, desde que apresentada justificativa técnica, acompanhada de ART, que será objeto de análise e aprovação da ANM.

A análise do PAE poderá gerar exigências para melhor instrução, para as quais  vislumbram-se as seguintes situações:

• Em não havendo cumprimento de exigência e/ou pedido tempestivo de prorrogação de prazo, após a devida ciência do interessado, caberá atuação por não tomar as providências indicadas pela fiscalização e reiteração da exigência correspondente. Esta última, se não atendida, implicará a instauração de procedimento de cassação do título.

• Constatado que a documentação apresentada para cumprimento de exigência é insatisfatória, reitera-se uma única vez a oportunidade de corrigir a instrução, sob pena de instaurar procedimento de cassação de título, exceto se o  cumprimento insatisfatório da exigência decorrer de causa de responsabilidade do Poder Público, a juízo da ANM, e desde que efetuado por meio de requerimento justificado e tempestivo.

• Sendo apresentado pedido tempestivo de prorrogação de prazo para atendimento do exigido, acompanhado de justificativa, este prazo não poderá ser prorrogado mais de uma vez, exceto se o não cumprimento da exigência decorrer de causa de responsabilidade do Poder Público, a juízo da ANM, e desde que efetuado por meio de requerimento justificado apresentado dentro do prazo prorrogado.  Persistindo o descumprimento da exigência ou o cumprimento insatisfatório, instaura-se o procedimento de cassação.

A documentação técnica, memorial explicativo de lavra, com informações preenchidas em formulário no RELIC, assim como modificação de PAE, podem a qualquer tempo ser atualizada seja no sistema ou através de juntada.  No caso de modificação do PAE, este estará sujeito as situações descritas anteriormente.

Os pedidos de renúncia parcial ou total, cessão de direitos e demais requerimentos serão analisados, a princípio, por apreciação de juntada no processo minerário, não estando inicialmente incluídos no escopo do RELIC.

REQUISITOS PARA UTILIZAÇÃO DO FORMULÁRIO

Por ocasião do preenchimento do formulário eletrônico, o interessado deve dar ciência em relação aos requisitos do requerimento, quais sejam:

• Atestar que que todas as informações apresentadas são verídicas e estão condizentes com os documentos apresentados (a exemplo do que prescreve o art. 73 do Decreto nº  9.406/2018);

• Confirmar que a totalidade da área requerida está devidamente autorizada pelo(s) proprietário(s) do solo e pelo(s) município(s);

• O minerador está ciente de que as informações serão utilizadas para emissão do título, e sua falsidade acarretará no indeferimento do requerimento de Registro de Licença ou posterior anulação do Registro de Licença outorgado, baseado no art. 73 do Regulamento do Código de Mineração e no art equivalente ao de 12 de maio de 2016 192 da Portaria do Diretor Geral DNPM Nº 155.

ANÁLISE DO REQUERIMENTO DE LICENCIAMENTO

A análise inicial do Requerimento de Registro de Licença deverá ser processada de forma automatizada pelo sistema, seguindo sequência evidenciada no fluxo processual presente no anexo IV. Procedimento semelhante será adotado no caso de aditamento de nova substância licenciável, com a entrega da atualização das licenças pertinentes e adaptações no memorial ou PAE, caso se façam necessárias, haja vista tratar-se de uma modificação que resultará em anotação à margem do Título.

RENOVAÇÃO DO TÍTULO DE LICENCIAMENTO

A renovação do título será realizada em formulário próprio, com a inserção dos dados do documento objeto de renovação e a juntada dos documentos em formato eletrônico para conferência por amostragem. A juntada será realizada no módulo de renovação, que deverá permanecer disponível ainda para inserção de renovações da Licença ambiental.

No formulário deve constar os seguintes questionamentos relativos à atividade:

• Se houve produção no período autorizado.

• No caso de não ter havido produção por período superior a seis meses, se foi requerida a suspensão da lavra, conforme legislação pertinente.

• Se houve declaração RAL (dar opção de “não se aplica” quando a renovação se der antes do prazo de apresentação do RAL do primeiro ano de vigência).

• Se houve recolhimento de CFEM proporcional à produção efetuada no período;

• Se a licença ambiental está vigente, ou  a sua renovação foi solicitada com antecedência mínima de 120 dias, onde o sistema deixa espaço para apresentação do documento de pedido de renovação ou  da nova Licença ambiental. Não estando em vigor a Licença ambiental de Operação, o sistema  abrirá um alerta de suspensão das operações, assim como efetuará exigência para apresentação da Licença Ambiental vigente ou comprovação de diligenciamento atualizada.

• O minerador está ciente de que as informações serão utilizadas para renovação do título, e sua falsidade acarretará no indeferimento do requerimento de prorrogação ou posterior anulação do Registro de Licença renovado, baseado no art. 73 do Regulamento do Código de Mineração e no art. 192 da 155.

MUDANÇA DE REGIME

Para a situação de mudança de regime de Autorização de Pesquisa para Licenciamento o fluxo será mantido, mas serão considerados dados pertinentes ao processo de origem para cumprimento da Legislação vigente, como:

• Dados de cadastro da pessoa física ou jurídica;

• Dados de cadastro da Validade do título;

• Existência de débitos de emolumentos, taxa anual por hectare, multas, custeio de vistoria, serviços administrativos e quitação de eventuais parcelamentos referentes ao processo objeto da mudança de regime;

• Restrição no CADIN referente a CFEM;

• Restrição da pessoa física no estado;

• Verificação no controle de áreas, que será realizado manualmente.

Para a coleta e análise de tais dados, o sistema deve ser interligado ao sistema de arrecadação, para débitos, cadastro mineiro para dados de cadastro do título, Sistema de dados minerários para dados da pessoa física ou jurídica e CADIN para dívida ativa relaciona ao processo.

      No caso de processos com dívida ativa em aberto, o sistema gerará exigência para quitação ou parcelamento do débito, conforme artigo 61 da Portaria 155/2015. O RELIC, após o prazo de exigência somado ao prazo de compensação fará nova verificação no sistema de arrecadação para comprovar o cumprimento do Parágrafo único do art. 46 da Portaria 155/2016.

PROPOSTA DE LEGISLAÇÃO

Inicialmente as discussões do grupo foram voltadas a levantar os problemas mais prementes em relação ao tema licenciamento através da leitura de toda a Legislação relacionada e seu histórico, como já apresentado, além da experiência dos componentes do grupo tanto a respeito da análise e procedimentos particulares a cada estado, haja vista a necessidade de atuação no licenciamento das esferas municipais, estaduais e acordos pessoais entre o minerador e o superficiário, que dependem da cultura e práticas regionais e locais.

            De posse desses dados, foram analisadas as consequências destes problemas, bem como a possibilidade de os mesmos serem endereçados pelo trabalho deste grupo. A tabela síntese desta análise encontra-se no Anexo I. Em resumo verificou-se que os maiores pontos de controvérsia sobre o licenciamento são a dependência do poder Municipal e a falta de previsibilidade de sua autorização ocasionada pela alternância de suas lideranças a cada ciclo eleitoral, bem como a morosidade na análise e emissão dos títulos por parte da ANM e Legislações antigas que não se adequam a realidade atual.

            Quanto a questão da morosidade, avaliou-se que a criação de um sistema de análise objetivo, com estruturação de dados e caráter declaratório, permite maior agilidade, além de permitir que os esforços sejam concentrados na fiscalização da realidade da lavra e não somente a análise de projetos, que por vezes não são colocados em prática na sua totalidade. Além do que a estruturação de dados está em consonância com outros objetivos desta Agência Nacional, como a fiscalização responsiva, sendo, inclusive, necessária para sua implementação.

Quanto a questão da autorização Municipal, avaliou-se que por ser determinada por Lei a sua necessidade, a mesma não deve ser alvo desta Nota técnica, porém, podem ser realizadas melhorias que visem diminuir a precariedade do Título. Para atender a este objetivo e a revisão de Legislações ultrapassadas, foram propostas revisões tanto na Portaria 155/2016, quanto na Instrução Normativa 1/1983, as quais serão abordadas mais adiante.

REQUERIMENTO PROTOCOLADO POR PESSOA FÍSICA

As pessoas físicas requerentes de título de licenciamento, deverão constituir firma para facilitar o cumprimento de obrigações fiscais, tendo em vista a dificuldade de emissão de notas fiscais avulsas a cada transação comercial.

CASSAÇÃO DE DOCUMENTOS

Conforme já mencionado anteriormente, o Licenciamento trata-se de um título expedito de natureza precária, haja vista a dependência de acordos prévios tanto com a administração pública local, quanto com o proprietário do solo. Estas condições especiais ocorrem pela necessidade de abastecimento de mercados locais e regionais com insumos para a construção civil, os quais são considerados estratégicos e onde o transporte representa elevada parcela do custo de produção.

A legislação vigente, a cassação ou anulação das autorizações necessárias ao licenciamento, como a Licença da Prefeitura ou autorização do proprietário do solo leva a imediata instauração do procedimento de cancelamento do registro de licença. Logo, devida a natureza estratégica do recurso para os mercados local e regional é legítimo oportunizar ao titular a mudança de regime no caso de cassação ou cancelamento da Licença da Prefeitura e/ou da autorização do proprietário do solo. Para isso é proposta alteração do art. 190 da Portaria 155/2016, conforme anexo III.

INTIMAÇÃO

Na revisão da Portaria 155/2016, foi verificado no § 1°, art. 190, a  instauração dos procedimentos de extinção do título é precedida de intimação por meio de aviso de recebimento ou outro meio que assegure a ciência. Em relação a este tema, foi verificado um possível conflito entre o § 1°, art. 190, artigos 82 e 84 da referida Portaria com a Lei 9784, quando dispensa publicação do ato e resolução 122. Em relação ao prazo para recurso, a legislação sugere que seja contado a partir da ciência ou publicação no DOU, qual for mais benéfico para o interessado. O art. 84 dá a entender que não há necessidade de publicação. Logo, sugerimos a remessa do assunto para procuradoria jurídica da ANM, para que esta elucide a questão, para promoção da adequação da Portaria 155/2016, caso necessário.

INSTRUÇÃO NORMATIVA 1/1983

Tendo em vista a data de publicação da Instrução normativa Nº 1/1983, e todos os avanços tecnológicos e da própria Legislação Minerária, faz-se necessário rever a referida instrução.

Tabela 5 – Proposta de revisão da IN 1/1983

Logo, oque se propões é a revogação dos itens 29.1; 29.2; 29.3; 29.3.1; 29.4 e 29.5 da referida instrução normativa.

CONCLUSÃO

A definição das substâncias abrangidas pelo Regime de Licenciamento demonstra que, por princípio, esse regime está atrelado ao uso e não à litologia ou mineralogia, então, salvo a exceção do calcário para corretivo de solo, os incisos que tratam das substâncias são abrangentes e não restritivos, limitando apenas ao uso. Como forma de simplificar a outorga, sugere-se fazer no requerimento eletrônico uma tabela baseada nos incisos e deixando o uso como fator determinante para escolha.

A exigência do Plano de Aproveitamento Econômico para enquadramento no artigo 47 do Código de Mineração, pode ser feita após outorga do Registro de Licença, ato que dará mais dinâmica e trará possibilidade de atendimento aos prazos dispostos na Lei, além de atender ao parágrafo único do artigo 4º do Decreto 10.965/2022, transcrito abaixo. O ato de exigir o PAE após a outorga não trará prejuízo ao setor regulado nem à sociedade, uma vez que a condição para enquadramento no artigo 47 é o ato de exigir, conforme caput do artigo 8º da Lei 6567/1978, possibilitando aplicações de sanções nos empreendimentos com maior risco regulatório. Por outro lado, o requerente vai ter mais tempo para produzir um PAE que refletirá mais a execução e não a concepção do projeto.

Decreto 10.965/2022

Art. 4º Compete à Agência Nacional de Mineração - ANM observar e implementar as orientações, as diretrizes e as políticas estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia e executar o disposto no Decreto-Lei nº 227, de 1967 - Código de Mineração, e nas normas complementares.

Parágrafo único. A ANM estabelecerá critérios simplificados para análise de atos processuais e procedimentos de outorga, principalmente no caso de empreendimentos de pequeno porte ou de aproveitamento das substâncias minerais de que trata o art. 1º da Lei nº 6.567, de 1978.       (Incluído Pelo Decreto nº 10.965, de 2022)

Com o intuito de otimizar e tornar mais eficientes os procedimentos de análise e outorga do Registro de Licença, propõe-se um sistema automatizado e integrado com as bases da ANM e outras instituições, o qual sugerimos que seja inserido nas ações prioritárias da instituição.

A análise proposta se baseará em uma matriz de risco, que levará em conta o método de lavra, existência de barragens e pilhas de rejeito, método de desmonte, beneficiamento, entre outros, onde será determinada a necessidade de apresentação de PAE, conforme seu enquadramento na referida matriz (Anexo IV).

EQUIPE RESPONSÁVEL 

    CHEFIA DE PORTIFÓLIO

   Superintendência de outorga de Títulos Minerários

    EQUIPE

Ana Cecília Barbosa dos Santos

José Carneiro de Jesus Neto

Marina Tietz de Souza Mendes

Renata de Paula Xavier Moro

Waltudes Costa Medeiros

Yolacir Carlos de Souza Santos

CONTRIBUÍRAM PARA O PROJETO

André Elias Marques

Antonio Carlos Barsotti  (aposentado)

Camila Lamonato Centeno

José Waldy de Almeida

Lia Fernandes

Werther Larrazabal da Silva Júnior

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. SILVA, O. P. - A Mineração em Minas Gerais: Passado, Presente e Futuro. Gnomos, Belo Horizonte, v.3, (1), p.77-85, 1995.

2. CANDIA, R. C. Uma contribuição ao estudo de acidentes fatais por queda de rochas: o caso da mineração peruana. São Paulo 139 p. Tese (Doutorado em Engenharia de Minas e Petróleo) - Escola Politécnica da Universidade de São Paulo. Departamento de Engenharia de Minas e Petróleo.

3. PINTO, M. N; XAVIER A. A.P; JUNIOR, T.P.C; KOVALESKI, J.L. Gestão de Segurança e Saúde no Trabalho aplicável a um ambiente de mineração de granito. In; XIII SIMPEP, 2006, Bauru/SP.

4. SANTOS, Y. C. S. Segurança e Saúde Ocupacional na indústria da mineração: aspectos técnicos das legislações e estatísticas de acidentes. 2012. 71 f. Monografia (Especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho) –Departamento de Engenharia Ambiental da Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2012.

5. VASCONCELOS, J. A. Estudo de casos no estado do Espírito Santo: Diagnóstico dos riscos ambientais na produção de brita, 2012. Monografia (Especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho) –Departamento de Engenharia Ambiental da Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2012.

6. Iramina, W. S.; Tachibana, I. K.; Silva, L. M. C.; Eston, S. M. Identificação e controle de riscos ocupacionais em pedreira da região metropolitana de São Paulo. Revista Escola de Minas, Ouro Preto, vol.62 (4), p. 503-509, out-dez, 2009.

7. Falar que a 6567/78 tinha na sua versão original a obrigatoriedade de que os bens minerais com emprego imediato para construção civil deveriam estar vinculados a esse regime.

8. AeatInfologo. Base de dados históricos de acidentes de trabalho. Disponível em https://www3.dataprev.gov.br/aeat/inicio.htm. Acesso em 20 maio 2022.

9. CURI, A. Lavra de Minas. São Paulo: Editora Oficina de Textos, 2017.

ANEXOS

ANEXO I - PROBLEMAS LEVANTADOS _ DOCUMENTO SEI 8362962

ANEXO II -  MATRIZ DE RISCO _ DOCUMENTO SEI 8362997

ANEXO III – PROPOSTA DE FLUXO DE ANÁLISE DE PROCESSOS PELO SISTEMA AUTOMATIZADO RELIC _ DOCUMENTO SEI 10529871

Documento assinado eletronicamente por José Carneiro de Jesus Neto, Superintendente de Outorga de Títulos Minerários, em 08/03/2024, às 16:18, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Marina Tietz de Souza Mendes, Membro de Grupo de Trabalho, em 08/03/2024, às 16:23, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Yolacir Carlos de Souza Santos, Especialista em Recursos Minerais (art. 1º da Lei 11.046/2004), em 08/03/2024, às 16:30, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Ana Cecília Barbosa dos Santos, Membro de Grupo de Trabalho, em 08/03/2024, às 18:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Renata de Paula Xavier Moro, Especialista em Recursos Minerais (art. 1º da Lei 11.046/2004), em 11/03/2024, às 18:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade do documento pode ser conferida no site www.gov.br/anm/pt-br/autenticidade, informando o código verificador 11896576 e o código CRC 7AB55B0E.